Hallinto-oikeuden päätös asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskevassa asiassa ja valituslupaharkinta

Päätös

Kaupunginhallitus hyväksyi menettelyn, että asia esitellään kokouksessa. Kaupunginjohtaja antoi kokouksessa seuraavan päätösehdotuksen: Kaupunginhallitus päättää, että asiassa haetaan valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta ja kaupunginlakimies laatii valituslupahakemuksen ja valituskirjelmän. Lisäksi kaupunginhallitus päättää, että selostusta täydennetään seuraavasti: Kaupunginvaltuusto on käyttänyt sille kuuluvaa toimivaltaa ja hyväksynyt asemakaavan muutoksen 17.6.2024. Päätöksestä on valitettu Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen, joka on 18.12.2025 antamallaan ratkaisulla kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen. Hallinto-oikeus katsoi, että asemakaavan muutoksen hyväksymistä koskeva päätös on kuntalain 135 §:n 2 momentin 3 kohdan tarkoittamalla tavalla lainvastainen. Päätös on siten kumottava. Hallinto-oikeus ei lausunut valittajien esittämistä muista asemakaavaratkaisun sisällöllistä lainmukaisuutta koskevista perusteista. Hallinto-oikeus katsoi, että kaavan vaikutuksia kaupunkikuvaan ja rakennettuun ympäristöön ei ollut selvitetty tarpeeksi kattavasti. Puutteelliset selvitykset jättivät olennaista epävarmuutta kaavaratkaisun lainmukaisuudesta. Hallinto-oikeuden mukaan ei voitu varmistaa, että asemakaava olisi laadittu osayleiskaavan ohjeistuksen mukaisesti. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mikäli valituslupa myönnetään. Valituslupa on myönnettävä, jos: Lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi on erityistä aihetta saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Tässä kaikki valitusperusteet ovat perusteltavissa. Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus. Saman pykälän 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Momentin 5 kohdan mukaan selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön. Lainsäädännössä ei ole määritelmää vaikutusten arvioille, sen esittämismuodolle eikä myöskään määritelmää siitä, mikä on riittävä vaikutusten arviointi. Kirjallisuudessa on esitetty, että vaikutusten arviointi voi perustua mihin tahansa yhdistelmään mitattua tietoa, asiantuntemusnäkemystä, kokemusta, spekulaatiota ynnä muuta. Arvioinneista tulee raportoida kaavaselostuksessa. Tässä tapauksessa vaikutusten arviointia on suoritettu mm. erilaisissa asiantuntijakokoonpanoissa, rakennushistoriaselvityksessä, tuulisuus- ja varjostusanalyyseissä sekä ilmakuvin, havainnekuvin, visualisoinnein ja valokuvasovituksin. Vaikutusten arvioinnista on asianmukaisesti raportoitu kaavaselostuksessa. Hallinto-oikeus on todennut päätöksessään, että kaavaprosessissa ei ole ollut puutteita, mutta asemakaavan perustana olevista selvityksistä ja vaikutusarvioinnista jää varteen otettava epävarmuus siitä, onko asemakaavassa otettu huomioon osayleiskaavan määräykset kaupunkikuvallisten arvojen säilyttämisestä ja kaupunkikuvan huomioon ottamisesta. Lisäksi hallinto-oikeus lausui, että ei voida luotettavasti arvioida, onko kaavan mukainen rakentaminen sovitettavissa yhteen maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaisen rakennetun ympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen kanssa. Hallinto-oikeus on lausunut, että kaavaratkaisussa ja sen perusteena olevissa selvityksissä ja vaikutusten arvioinneissa on kiinnitettävä erityistä huomiota näihin asemakaavan toteuttamisesta aiheutuviin vaikutuksiin, jotta voidaan arvioida sitä, täyttääkö kaavaratkaisu rakennetun ympäristön vaalimiseen liittyvät sisältövaatimukset. Hallinto-oikeus totesi, että asemakaavan muutosta tehtäessä on laadittu kattavia havainnekuvia ja valokuvasovitteita kaavanmuutoksen mahdollistamasta rakentamisesta kortteliin 17, ja kaavan perustana oleva visuaalinen selvitys on sinänsä monipuolista ja laadukasta. Kaavaa laadittaessa ei ole kuitenkaan tehty varsinaista kirjallista vaikutusarviointia visuaalisen aineiston pohjalta, ja vaikutusarviointi on muutoinkin ollut yleisluontoista. Lainsäädännössä ei ole määrätty eikä määritelty tarkemmin, millaisia selvityksiä tulee kussakin tapauksessa tehdä, vaan niiden riittävyys arvioidaan tapauskohtaisesti. Vaatimus erillisestä kirjallisesta selvityksestä ei perustu lakiin. Kaupunkikuva- ja maisemavaikutusten osalta arviointi perustuu pitkälti visuaalisiin seikkoihin, joten voidaan perustellusti kysyä, mitä lisäarvoa yksityiskohtaisilla kirjallisilla arvioinneilla olisi ollut. Hallinto-oikeus ei ole yksilöinyt sitä, miltä osin selvitykset ja arviointi on ollut puutteellista ja mitä lisäarvoa erillisellä kirjallisella arvioinnilla olisi voinut olla. Kaupungin kannalta on ensiarvoisen tärkeää saada selkeä ratkaisu siihen, mikä katsotaan riittäväksi vaikutusten arvioinniksi. Hallinto-oikeus ei ole antanut tähän vastausta, vaan jättänyt asian perustelematta ja nojannut pelkkään “epävarmuuteen”. Hallinto-oikeudella on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 37 §:n nojalla velvollisuus huolehtia siitä, että asia tulee riittävästi selvitetyksi. Tässä tapauksessa hallinto-oikeus ei ole selvittänyt asiaa siinä määrin, että olisi voinut tehdä päätöksen, jossa yksiselitteisesti todetaan, onko vaikutusten arviointi ollut riittävää vai ei. Rikosprosessiin liittyvä “perusteltu epävarmuus” ei voi muodostaa hallintotuomioistuimen ratkaisun perustaa. Hallinto-oikeuden menettelyssä on näin ollen tapahtunut virhe, jonka vuoksi asiassa olisi syytä harkita valitusluvan hakemista ja päätöksestä valittamista. Lisäksi kaupunginhallitus päättää, että pöytäkirja tarkastetaan tämän asian osalta kokouksessa. Toimialajohtaja Pertti Onkalo, kaupunginlakimies Kirsi Alanne ja kaavoituspäällikkö Markku Pyhäjärvi esittelivät asiaa kaupunginhallitukselle. Heikki Autto liittyi etäyhteydellä kokoukseen asian esittelyn aikana kello 16.42. Kaupunginhallitus piti tauon kello 17.13 - 17.39. Puheenjohtaja piti tauon jälkeen nimenhuudon ja totesi että kaikki ennen taukoa paikalla olleet olivat edelleen paikalla. Henri Ramberg esitti Laura Tarvaisen kannattamana, että kaupunginhallitus merkitsee tiedoksi Pohjois-Suomen Hallinto-oikeuden antaman päätöksen ja päättää, ettei Rovaniemen kaupunki hae valituslupaa Korkeimmalta hallinto-oikeudelta, vaan tyytyy Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden 18.12.2025 antamaan päätökseen (1943/2025). Koska oltiin tehty kaupunginjohtajan päätösehdotuksesta poikkeava kannatettu esitys, jota ei voida hyväksyä yksimielisesti, puheenjohtaja totesi, että on suoritettava äänestys. Kaupunginhallitus hyväksyi puheenjohtajan esityksen, jonka mukaan asiassa suoritetaan äänestys, jossa ne, jotka ovat pohjaesityksen kannalla vastaavat JAA, ja ne jotka ovat Rambergin esityksen kannalla vastaavat EI. Suoritetussa äänestyksessä annettiin 7 JAA -ääntä ja 4 EI -ääntä, 0 tyhjää. Puheenjohtaja totesi, että kaupunginjohtajan esitys on tullut kaupunginhallituksen päätökseksi. Henri Ramberg ja Laura Tarvainen pyysivät merkitsemään pöytäkirjaan eriävän mielipiteensä. Pöytäkirja tarkastettiin kokouksessa tämän asian osalta.